Comienza un nuevo año en el que el Gobierno ha anunciado que el desarrollo de su agenda política se llevará a cabo preferentemente a través de medidas sin rango de ley. Concretamente, Pedro Sánchez apuesta por la adopción de decisiones que sean “fáciles de llevar a la práctica”, cuya puesta en marcha no requiera ningún trámite parlamentario, bastando únicamente la voluntad del Ejecutivo. Esta opción, según ha afirmado la flamante portavoz del Gobierno, no convierte las posibles medidas a adoptar “en malas medidas”. “Todo lo contrario”, defiende la ministra Elma Saiz, “eso es gobernar”. La estrategia para 2026 diseñada por el Ejecutivo, pues, manifiesta una clara intención de eludir cuando sea posible el recurso a instrumentos normativos que necesitan la discusión y el apoyo de las Cortes Generales, en el caso de las leyes y en el de los decretos-leyes, únicamente su convalidación por parte del Congreso de los diputados.

Así planteada la cuestión, es preciso señalar que la argumentación esgrimida no merece ser descalificada de entrada, contando con una expresa base constitucional, dado que entre las facultades que se atribuyen al Gobierno se encuentran “la función ejecutiva y la potestad reglamentaria” (artículo 97 de la Constitución). Así pues, afirmar que se va a hacer uso de las mismas, procediendo a la aprobación de normas de rango infralegal, no supone más que la constatación de algo obvio. Cuestión distinta es sostener que la acción gubernamental discurrirá prioritariamente a través de aquellas. Una comprensión constitucionalmente correcta de las potestades aludidas requiere no perder de vista las exigencias jurídicas que acompañan su ejercicio, condicionándolo, ya que deben llevarse a cabo “de acuerdo con la Constitución y las leyes”. En términos concretos esto último significa que la capacidad gubernamental para aprobar reglamentos o adoptar acuerdos ha de contar con una base legal previa, sin que pueda operar en el vacío jurídico o de forma independiente. Consecuentemente, el establecimiento de un marco legal que establezca las líneas reguladoras esenciales de las materias abordadas es condición sine qua non para la posterior actividad ejecutiva.

Comprender el significado de esta última afirmación precisa apuntar las razones de fondo que explican en nuestro sistema constitucional la preferencia de la ley parlamentaria frente a los reglamentos y otras normas gestadas en el ámbito del Gobierno. En primer lugar, el único órgano que cuenta con legitimidad democrática inmediata en el mismo es el Parlamento, dado que sus integrantes son elegidos directamente por la ciudadanía en las urnas. El Gobierno, por su parte, como es propio del régimen parlamentario, posee una legitimación democrática que es de naturaleza indirecta: su existencia depende necesariamente de una mayoría parlamentaria de apoyo, tanto para el momento de su creación como para desarrollar su programa de actuación a lo largo de la legislatura. Este planteamiento de base en el que el Ejecutivo mantiene un vínculo constante de dependencia frente al Legislativo, a su vez, condiciona el diseño del reparto constitucional de funciones normativas entre Parlamento y Gobierno. Al primero le corresponde en exclusiva la discusión, tramitación y aprobación de las leyes. Así se justifica por ser el órgano depositario de la soberanía popular. También, por el plus democrático inherente al procedimiento parlamentario, que es de carácter público y deliberativo. La conjunción de ambos factores explica el protagonismo de la ley parlamentaria para regular cualquier materia, debiendo, eso sí, respetar lo establecido por la Constitución. A partir de ahí, se abre la puerta a la acción normativa de los reglamentos.

Sentada tal premisa de partida, sin embargo, la acción gubernamental no se reduce al terreno de lo meramente ejecutivo, puesto que cuenta con importantes facultades constitucionales gracias a las que se afirma como centro de dirección política del Estado (artículo 97 de la Constitución). Así, en relación con los trabajos parlamentarios, sus iniciativas legislativas a través de proyectos de ley gozan de preferencia en su tramitación frente a las procedentes de las Cámaras. Por lo que atañe a la ley de Presupuestos generales del Estado, una norma dotada de la máxima relevancia, ya que contiene las directrices esenciales de la actividad pública (previsión de gastos e ingresos) a lo largo de su año de vigencia, la competencia para elaborar y presentar el correspondiente proyecto corresponde en exclusiva al Ejecutivo, limitándose las Cortes a su discusión, enmienda (en términos limitados) y aprobación (artículo 134 de la Constitución). Además, respetando determinadas exigencias, el Gobierno resulta habilitado para crear normas equiparadas a las leyes (decretos-leyes y decretos legislativos). Ahora bien, la Constitución es clara a este respecto, estableciendo que el ejercicio de dichas potestades legislativas requiere siempre el respaldo parlamentario, sin que puedan llevarse a cabo al margen de las Cámaras. El caso de los decretos-leyes muestra una destacada relevancia en este sentido: convertidos en un recurso ordinario de regulación gubernamental, a pesar de estar vinculados por la Constitución a “circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad”, una vez aprobados en Consejo de Ministros deben ser convalidados por la mayoría del Congreso de los diputados en un plazo de 30 días, de lo contrario quedan derogados. Como elemento de cierre, pero no por ello menos importante, la tradicional comprensión del Gobierno como poder Ejecutivo justifica, por un lado, la ya aludida atribución constitucional de potestad reglamentaria, expresando la capacidad para desarrollar las previsiones legales. Por otro, de cara a garantizar su efectiva aplicación práctica, se le atribuye al mismo la dirección de la Administración pública.

Atendiendo a las coordenadas constitucionales someramente expuestas, la valoración que en la práctica merece la anunciada estrategia gubernamental de hacer un uso preferente de sus potestades ejecutivas adquiere una nueva luz, mostrando una relación directa con la problemática situación parlamentaria en la que se encuentra el Ejecutivo presidido por Pedro Sánchez. En primer lugar, parece obvio que potenciar el recurso a medidas no legislativas se explica por la precariedad de la mayoría con la que cuenta en el Congreso. Las dificultades constantes para sacar adelante sus iniciativas en dicha Cámara así lo confirman: el incumplimiento del deber constitucional de presentar en tiempo el proyecto de ley de Presupuestos por tercer año consecutivo supone la máxima expresión de la referida debilidad parlamentaria. Pero no solo, en el último Consejo de Ministros de 2025 se aprobaron dos relevantes decretos-leyes conteniendo una nutrida batería de medidas que integran el denominado “escudo social” cuya próxima convalidación no puede darse por asegurada. Concurriendo tales circunstancias, la búsqueda de resquicios reglamentarios para articular medidas de acción política en detrimento del uso de sus facultades de índole legislativa se perfila como una solución viable, sí, pero que más allá de sus límites jurídicos muestra un elocuente significado político. Y es que los reglamentos se aprueban siguiendo un procedimiento que, aunque contempla la necesidad de consultas públicas a los sectores afectados por su regulación, únicamente depende de la voluntad gubernamental. Un criterio similar rige para los acuerdos del Consejo de Ministros, si bien en este caso la ausencia de transparencia en el procedimiento de adopción se afirma como característica esencial, lastrando sustancialmente la rendición de cuentas a la ciudadanía. La reciente aprobación por esta vía de importantes gastos militares, obviando completamente su discusión en sede parlamentaria, así lo confirma.

La pretensión de recurrir prioritariamente a estas vías, pues, está al servicio de un objetivo fundamental: enmascarar la debilidad estructural del Gobierno en sede parlamentaria. Estamos ante un nuevo ejercicio de malabarismo político que, de llevarse a la práctica, vendrá a incrementar, agravándola la ya insoportable levedad institucional en la que se encuentra el Parlamento en la actual legislatura.